土地出让：“净地”与“现状交付”

多年来，土地出让在地方政府财政收入中占据了举足轻重的地位，同时也为地方经济发展做出了巨大贡献。但是，在土地出让过程中，有些地方会因为“净地”出让落实不到位、土地供应计划性不强等问题造成土地资源浪费，延后地方经济发展。

因此，在我国出台的多部法律中，对于出让土地使用权提出了明确规范要求，尤其在“净地”出让方面，国土资源部和多地省级政府更是相继发布了多项法规和政策措施，为提高土地利用效益，促进地方经济高质量发展扫清障碍。

“净地”不净的烦恼

最早在土地挂牌出让中出现“净地”一词的政府文件，是由国土资源部发布的《关于加大闲置土地处置力度的通知》，《通知》中规定，建设用地使用权实行净地出让，出让前，应处理好土地的产权、补偿安置等经济法律关系，完成必要的通水、通电、通路、土地平整等前期开发，防止土地闲置浪费。

由此不难看出，土地出让中对“净地”提出了更加严格的要求，比如土地权属清晰，无法律经济纠纷等。可现实中，有的地方政府与企业签订的《国有建设用地使用权出让合同》，却往往会出现“现状交付”的约定。因此，在土地出让过程中，由“净地”与“现状交付”引发的争议和纠纷时有发生。

无独有偶，2021年5月14日，海南省万宁市自然资源和规划局(以下简称“万宁市自规局”)分别通过全国公共资源交易平台(海南省)、海南日报等渠道发布了一则《万宁市国有建设用地使用权公开挂牌出让公告》，决定将位于万宁市兴隆兴梅大道西侧地段的6.1813公顷的国有建设用地使用权进行出让。

万宁市国有建设用地使用权公开挂牌出让公告部分内容

图片来源：全国公共资源交易平台(海南省)

此后，海南诚城鑫隆文化旅游投资有限公司(以下简称“海南诚城鑫隆”)通过万宁市自规局组织的招拍挂程序竞得该地块，并在同年7月15日，双方签订了《国有建设用地使用权出让合同》，《合同》约定万宁市自规局将在2021年8月15日前交付土地，而交付土地达到的条件是“以现状为准”。可对于现状土地条件却没有进一步说明。

然而，万宁市自规局在上述土地的《出让公告》中又明确表示：土地已达到安置补偿落实到位，土地权利清晰;不存在土壤污染，符合土壤环境质量要求;确认通水、通电、通路等，完成土地平整，具备动工开发必须的条件;已完成地上附着物清表，地上附着物已补偿到位，无法律经济纠纷的“净地”条件。

由此出现了出让合同中的“现状交付”与公告中的“净地”条件相互矛盾的表述。

但就是这块公告中已满足诸多“净地”条件的土地，在之后的数月内因现状与公告的“净地”条件严重不符，未能依照合同约定“现状交付”，造成无法动工开发。据海南诚城鑫隆提供的资料显示，在土地交付的截止日前，该地块现状为存有大量附着物，不仅包括房屋、农庄、采石场、鱼塘、猪舍、鸡舍、成片的橡胶树和槟榔树，甚至还有坟墓。

万宁市自规局公告出让土地的“净地”上，存在没有迁走的坟墓及未拆迁房屋

图片来源：海南诚城鑫隆提供

随后，海南诚城鑫隆与万宁市自规局围绕着“净地”与“现状交付”展开了多轮沟通，但要达到“净地”条件的进度缓慢，直至2022年5月中旬，出让土地上还有农户在经营农场、鱼塘及耕种土地，部分农户由于钱款安置补偿不到位拒绝搬迁，该宗土地仍存在纠纷。

因竞得土地迟迟不能动工开发，海南诚城鑫隆最终选择与万宁市自规局对簿公堂，要求解除《国有建设用地使用权出让合同》，并返还土地出让金。据悉，目前该案件仍在审理中。

除上述案例外，近年来，因“净地”与“现状交付”引发的争执不在少数。据中国裁判文书网的公开判例显示，2010年3月10日，胡某、应某某等人与浙江省永康市国土资源局签订了土地出让合同，合同中同样约定了以现状土地条件出让，且现状条件的表述为“空白”。

但由于该出让地块水、电、路灯等基础设施配套不到位，存在厕所未拆，变压器未移等问题，导致土地闲置六年之久。最终双方通过司法途径解除了此前签订的土地出让合同。

对于此案，金华市中级人民法院在审理中认为，涉案合同中关于现状土地条件交付土地的约定不能当然视为胡某、应某某等人在非净地的情况下也必须无条件接受涉案土地，永康市国土资源局仍负有在合理期限内交付净地的义务。否则，永康市国土资源局非净地出让的行为既有违相关政策和法律的规定，最终也会导致合同相对方无法实现合同目的。

“净地”不净的“后遗症”

在上述两起案例中，因“净地”不净导致了土地资源浪费。然而，如果已出让土地未能按期开工建设，长期闲置，还有可能面临被收回的风险。

据中国裁判文书网的公开判例显示，2013年12月9日，海南省儋州市国土局与昆诚公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，合同约定土地于2013年12月30日前交付给昆诚公司，建设项目在2014年6月20日之前开工，在2016年6月20日之前竣工。但土地交付后，昆诚公司发现待开发土地上尚存在沟渠和未清完的林木等附着物，并先后两次向儋州市政府提交《关于要求及时清表和签订土地出让合同补充协议的申请》，重新明确交地时间和土地开发建设时间。儋州市政府在收到上述申请后，批示儋州市国土局启动清表工作，按规定办理补充协议，但此后儋州市国土局未予处理，昆诚公司因此也未能按期动工开发。

2017年12月30日，儋州市政府作出113号《决定》，认定昆诚公司未按规定动工时间开发满二年，构成闲置土地，且属用地单位自身原因造成土地闲置，决定无偿收回涉案土地。

对于闲置土地管理，《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条就明确规定，超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费;满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。

但就闲置土地的罚款与收回，上述《管理法》进一步强调，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。最终，海南省高级人民法院根据实际情况依法撤销了儋州市政府作出的113号《决定》。

有法可依的“净地”

通过上述多个案例显示，土地出让本身是件政府与企业互惠互利的好事，但往往因为“净地”条件与“现状交付”不符产生的争执和纠纷，不仅导致土地资源浪费，而且也违背了提高地方经济发展的初衷。

因此，国家和地方政府一再强调“净地”出让土地的标准和重要性。国土资源部在《闲置土地处置办法》中规定，市、县国土资源主管部门供应土地应当符合下列要求：(一)土地权利清晰;(二)安置补偿落实到位;(三)没有法律经济纠纷;(四)地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确;(五)具备动工开发所必需的其他基本条件。

此外，一些地方政府在规范土地出让中，也对“净地”提出了强制性要求。海南省政府早在2018年发布的《关于进一步加强土地宏观调控提升土地利用效益的意见》，便做出严格净地出让制度的规定，且对于违反规定供应未达净地条件的用地，造成土地闲置的，按规定追究相关责任单位和责任人的责任。而江西省政府在2022年发布的《关于进一步规范经营性国有建设用地出让管理工作的意见》中，也明确强调严格净地出让，不具备净地条件的，不得进行土地出让。

然而，对于出让合同中的“现状交付”又该如何理解呢?北京市中银律师事务所律师胡功群表示，“现状交付”是指以肉眼所见的土地物理表面现状进行交付，但其不涉及出让土地的法律层面，法律层面肉眼是看不见的。比如出让土地是否安置补偿到位?土地是否存在抵押?是否还在承包经营或其他形式的纠纷?是否涉及到其他权属人的占有等等，这些均不是肉眼所能看到的物理现状。

此外，最高人民法院就浙江国都控股有限公司与海口市国土资源局国有建设用地使用权出让合同纠纷一案，作出的(2014)民一终字第00045号判决书中认为：“关于如何理解双方关于土地现状交付的问题。规定土地出让时应当具备净地交付条件，实质是要求土地必须已与被拆迁人达成拆迁安置补偿协议，在法律层面上无权属纠纷和其他障碍。”

对于“净地”与“现状交付”引发的争议，业内法律专家强调，由于行政机关既是依法行使职务的政府机构，又是合同的当事人，因此，“净地”出让既是出让人的法定职责，也是其出让土地的法定义务，且“现状交付”不等于免除了出让方“净地”交付的义务，出让人不得以所谓的“现状条件”规避其自身的法定职责和法定义务。(于家)