“深圳试验二次“土改”：探索土地资本化破解财政难题”

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经记者胡廷鸿从深圳出发

构想两年的《深圳市土地管理制度改革总体方案》于5月25日正式发表。 时隔20多年，深圳再次站在了新一轮“土地改革”的前列。

当天上午，在深圳市土地管理制度改革综合试点启动仪式上，国土资源部、广东省政府公布了对《深圳市土地管理制度改革总体方案》(以下简称改革方案)的联合批复。 该方案赋予深圳“先行先试”的权力，围绕完善国有土地制度、深化土地资源市场化配置、创新土地资产资本运营机制、创新土地二次开发利用机制等方面展开试点，涉及八大

事实上，这是深圳历史上第二次土地管理制度改革，也是中国历史上第三次土改试点。 国土资源部部长徐绍史称赞深圳土地管理制度改革综合试点“是我国土地制度改革史上又一个里程碑式的重大战术选择”。

虽然对深圳启动的新一轮土地改革期望很高，但业内专家认为，这给外界一点想象空之间，但具体政策的落实尚需探索，实施仍有困难。 积极探索资本化将使政府土地财政收入长时间化、稳定化。

小产权房的确实权利成为焦点/

根据改革方案，深圳将“产权明晰、市场配置、节约集约、科学调控”作为土地管理制度改革的根本，先行先试，建立高度城市化地区土地利用与管理的新模式，确立土地资源市场化配置的作用，实现土地利用效率和土地管理法制化

具体改革实施分年~年短期计划和年~年长期计划两个阶段推进。

《每日经济信息》记者了解到，此次深圳土地改革的关键在于土地分类的准确性、完整的土地市场化运作机制、土地资本化的尝试与探索。

事实上，从去年3月开始，深圳市研究出了《深圳市土地管理制度改革总体方案》，并开始向国土资源部报告审查。 经过反复审议，今年2月29日，国土资源部正式批准了深圳这一改革方案。

深圳第二次土地改革试点拉开帷幕，面临的核心问题是明确土地产权，但深圳恰好存在着许多现有土地制度下的小产权房问题。

资料显示，截至年底，深圳小产权房违法建筑达37.94万栋，建筑面积4.05亿平方米，占深圳市总建筑面积的49.27%。 深圳市原农村集体经济组织共占用土地约390平方公里，其中只有95平方公里是合法用地。 这意味着在目前的政策规定下，深圳不能有295平方公里以上的“非法建筑”土地进入市场。

对此，深圳市综合开发研究院旅游房地产研究中心主任宋丁表示，小产权房是深圳土地改革面临的最大问题，如果不解决深圳占深圳总建筑面积近一半的小产权房问题，深圳的土地改革就完全没有意义，可以操作空

“如果小产权房的确实权利不能比较有效地实施，深圳的‘土改’就会出现大坑，(效果)就会打折扣。 只有突破这一点，才能吸引土地的二次更新和改革，进而导致土地资本化等改革措施。 最重要的是不动，其他都联系不上。 ”宋丁说。

与以往媒体炒得沸沸扬扬的小产权住宅确权问题相比，深圳市土地改革方案没有详细提及。 但是，深圳市委副书记许勤在25日的启动仪式上表示，根据方案要求，深圳将突破土地分类的确权，促进土地产权明确化。

小产权房的确权可能在于深圳原农村土地“根据现状，通过改造”享有确权，探索住宅区权属分离条件下的管理制度，或者探索土地权益书、入股等补偿模式，解决确权问题。

但宋丁表示，深圳小产权住宅存量庞大，如发放土地担保证等，与非法小产权住宅拆迁相比，具体落实难度较大。

通过扩大土地审查自主权加速旧修订/

不仅是小产权房的问题，土地面积狭小的深圳也面临着可开发土地资源不足的不自然问题。 公开资料显示，未来10年，深圳市新增可建设用地仅有59平方公里。

为此，2009年下半年，深圳出台城市更新办法实施细则，意图以大量城市旧地为中心进行复印件，充分利用土地存量。

在此次深圳改革方案中，创新土地二次开发利用机制，探索建立规划控制、收益共享、运用效率高的土地二次开发利用机制也受到市场的关注。

根据改革方案，深圳将根据广东“三旧”改造政策，建立符合深圳实际的城市更新政策体系，编制和批准城市更新规划，统一安排城市更新改造。 借鉴城市更新中利用储备土地的思考，建立土地整理储备政策体系，探索建立以城市主开发区储备土地为主，优化结构、提高功能、共享优势的整体开发模式。

许勤市长也表示，深圳将在土地二次开发、三旧改造上寻求突破，推进规划调控、公益优先、优势共享、运营高效土地二次开发新模式的建立，促进城市转型升级。

事实上，这次提出的创新土地二次开发利用机制没有什么新意。 宋丁表示，深圳城市更新改造走在全国前列，积累了一些经验。 此次方案的要点无非是更加体现政策对这方面的肯定和支持，加大城市更新推进的力度。

事实上，自年深圳市公布第一个城市更新改革计划以来，首先对比了大量的旧工业工厂、城中村进行了城市改造，在此期间释放出了大量的土地资源。

通过这次土地改革试点，深圳市在城市土地功能调整和审批权方面获得了更大的自主权，这使得深圳在城市土地二次利用开发方面具有其他城市无法比拟的特点。

根据改革方案的要求，按照总量控制、远近统一的方法，深圳市可以根据总体规划自主安排土地利用规划总量指标。 在改革建设用地审批办法方面，除国家和省级单项建设项目按照国家和省有关规定批准外，在深圳市土地利用总体规划明确的中心城市范围内，国务院批准农用地转用方案后，根据广东省政府的授权，由深圳市政府审查农用地转用实施方案 在中心城区范围外，广东省政府批准深圳市政府审查功能区域土地利用总体规划的，由深圳市批准农用地和未利用地转用，统一安排建设项目用地。

深圳土地规划和审查自主权的扩大，使原本通过土地分配等方法占有土地的公司受益。 据媒体统计，深康佳、特力a、宝安地产(原名深鸿基)、深天地、深桑达、华侨城、沙河股份、深业集团、中粮产地、招商地产、深振业、深天健等多家深圳公司通过城市更新换代，获得了大量可开发的土地资源

据此，宋丁认为，深圳土地二次开发利用机制的创新将大大加快推进城市更新换代的步伐。

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解决土地的财政问题吗？

事实上，此次深圳土地改革方案中提到的土地资产资本运营机制创新、完整的土地利用与管理模式，是深圳土地改革尝试中最大胆的探索，由此，有争议的土地资本化、证券化问题正式进入探索实践阶段。

国土资源部部长徐绍史高度赞扬深圳土地管理制度改革试点，称要使深圳土地管理制度改革成为省市协调推进的改革模式，使深圳成为土地管理制度理论的先驱、实践经验的开拓者、制度供给的开拓者。

《每日经济信息》记者表示，根据这一改革方案，深圳将创新土地金融工具，开展土地金融政策研究，设计不同类型的土地金融产品，并在条件成熟时推进土地资产证券化。 研究制定土地基金的资产经营政策、收入分配调节及投融资等政策。 并探索房地产信贷基金、土地信托、土地基金等土地资本运营和管理模式，进一步丰富和完善土地资本化的相关理论。

宋丁认为这是深圳土地改革的一大亮点，但是如何实现土地在资本市场的交易呢？ 民间资本通过什么渠道参加？ 政府将建立什么样的投融资平台？ 这些问题，目前只有模糊的提法，具体实施还在探索中。

深圳的新土地改革实验目前只揭开了中国第三次土地改革幕的一角，但也许可以从另一个角度凝练新脚注。

无论是完善的土地有偿采用制度、土地二次开发利用机制创新、土地出让方法还是土地资本化创新，深圳知名房地产商的半求都充斥着城市可开发土地利用结束后，政府寻求稳定化和长期化土地收益的论调。

事实上，目前地方政府的大部分财政收入来源于土地资源的开发和利用。 随着房地产市场的波动，地方政府的财政收入也面临着不确定性。

在此背景下，深圳正在进行的土地管理制度创新试点，试图通过完全不同的土地利用机制挖掘越来越多的土地收益价值，“市场布局、节约集约”也符合大体上深圳在土地改革问题上的意义。